Ursula von der Leyen au centre du Parlement européen lors de son discours
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Un marché européen sous tension

L’Union Européenne est confrontée à une crise énergétique historique par son ampleur, mais également par les questions qu’elle pose. Jamais véritablement remis en cause, le fonctionnement actuel du marché intérieur européen de l’énergie est au cœur du problème. Tout le monde s’accorde pour une réforme, mais le plafonnement des prix du gaz divise.

« Faire baisser les prix de l’énergie ». C’est l’objectif fixé par Emmanuel Macron à l’issue du Conseil européen le 21 octobre dernier. Comme tous ses homologues européens, le président français tente de rassurer à l’heure où le continent affronte une crise énergétique sans précédent. Depuis une décennie, le prix de l’électricité monte régulièrement mais la guerre en Ukraine et la reprise économique post-Covid ont fait exploser les compteurs. La France a été particulièrement touchée avec la moitié de son parc nucléaire à l’arrêt. Dans toute l’Europe, les fortes chaleurs ont accru la demande en électricité et la production hydroélectrique a baissé à cause de la sécheresse.

L’arrêt de l’approvisionnement de gaz russe a également mis en difficulté le système énergétique de l’Union européenne (UE) et remet en cause son fonctionnement. L’énergie a une place primordiale dans l’histoire européenne. C’est par ce biais que les pays fondateurs de la future Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) ont signé le traité de Paris en 1951. Dans le tournant des années 1990, l’organisation libéralise le marché intérieur de l’énergie pour renforcer la concurrence. La directive de 1996 n’a pas fait que révolutionner les transactions en Europe. « Nous avons mis en place une libéralisation sans garde-fou que nous empêche de mettre en œuvre des politiques qui nous pouvions réaliser auparavant », estime Sophie Attali, consultante en énergie pour l’ADEME et la Commission Européenne.

Sans capacité de stocker l’électricité, les fournisseurs l’achètent au prix de gros pour pouvoir ensuite la vendre aux consommateurs. Au sein de l’UE, le prix de référence est déterminé par les coûts de la dernière unité de production activée, généralement des centrales thermiques à gaz ou à charbon. Pour équilibrer le marché de l’offre et de la demande, les centrales sont allumées de la moins chère (renouvelable et nucléaire) à la plus onéreuse (charbon et gaz), c’est ce qu’on appelle la vente au coût marginal.

Pour leur production d’électricité, les Vingt-Sept utilisent des énergies fossiles, environ 20 % avec du gaz et 13 % avec du charbon, ce qui relie le prix de ces énergies avec celui des électrons. Ce modèle est devenu « dysfonctionnel » avec la hausse de la valeur du gaz. « Certains disent qu’on le remarque aujourd’hui, mais c’est le cas depuis le début », affirme Anne Debregeas, ingénieure-chercheuse chez EDF et porte-parole SUD-Energie.

Un graphique pour expliquer le prix de l'électricité
La formation des prix de l’électricité sur le marché européen dépend la dernière unité de production actionnée. Par exemple, le prix de l’éolien est associé à celui du gaz ou du fioul. Crédit : Toute l’Europe

L’exception ibérique veut traverser les Pyrénées

Dans le paysage européen, la France représente une exception puisque plus de 70 % de sa production provient du nucléaire. Une spécificité qui ne l’avantage pas dans le marché intérieur : « Le consommateur français paie deux fois l’électricité, explique Christophe Grudler, député européen (Renew Europe / Mouvement Démocrate). Il y a quelques années, nous avons mis des milliards pour construire des centrales nucléaires et avoir un coût de production moins onéreux. Aujourd’hui, les Français sont obligés de payer une deuxième fois avec le prix indexé sur le gaz. »

Dans ce contexte, l’Espagne et le Portugal ont réussi à prendre le contre-pied avec une dérogation accordée en juin dernier pour plafonner les prix de l’électricité. Le manque d’interconnexions avec les autres nations a permis à ces deux pays de subventionner le gaz pour limiter leurs coûts. De nombreux pays comme la Grèce, l’Italie, l’Autriche et la France ont voulu généraliser ce modèle avant de laisser l’Élysée bien seul avec cette idée. Phuc Vinh Nguyen, chercheur à l’Institut Jacques Delors, ne voit pas les effets positifs à long terme : « Le modèle espagnol a montré deux principaux défauts. D’une part, la France a importé, depuis l’Espagne, plus d’électricité produite à partir de gaz. En même temps, le plafond tarifaire n’a pas incité l’Espagne à réduire sa consommation de gaz. C’est assez problématique dans une période où le gaz est très cher et où on veut réduire son utilisation. »

Ce modèle fragiliserait les sources d’approvisionnement et l’interconnexion entre les membres de l’UE. Dans l’hypothèse où les prix sont plus faibles dans un pays que dans un autre, l’électricité la moins chère est automatiquement avantagée. « Les pays n’utilisent pas toutes les mêmes sources d’énergie mais ils sont obligés d’être solidaires, souligne Maria-Eugenia Sanin, maîtresse de conférences à l’Université Paris-Saclay. Le producteur n’a pas de préférence pour le pays, l’électricité va là où les prix sont les plus attractifs. »

La généralisation de l’exception ibérique convient à la France, mais seulement à elle. Le gouvernement n’est donc plus aussi véhément qu’en octobre dernier sur le sujet. Malgré tout, les pays du Sud peuvent se satisfaire d’une meilleure gestion de l’énergie. Souvent stigmatisées et pris de haut par l’Allemagne et les pays du Nord sur leur budget, l’Espagne, l’Italie et la Grèce prennent un malin plaisir à voir les rôles s’inverser sur la question énergétique. L’Italie est notamment devenue le premier importateur net d’électricité de l’UE.

Des débats électriques pour le plafonnement

Pour autant, Bruxelles souhaite conserver une « Europe unie » comme elle a su le faire lors de la pandémie et du début de la guerre en Ukraine. L’UE s’efforce de trouver des solutions rapides : « Face aux pénuries, il faut s’organiser pour chauffer un peu tout le monde dans l’UE, ajoute Christophe Grudler. Il faut qu’on arrive à maîtriser les prix et à sécuriser les approvisionnements pour le court terme. Concrètement, il faut qu’on remplisse tous nos stocks pour passer cet hiver (environ 90 % actuellement). Pour le moyen terme, il faut convaincre les pays qui n’ont pas de stocks de les réaliser. Grâce à sa législation, la France a des stocks de trois mois, mais par exemple, l’Irlande n’en a aucun. »

L’Union Européenne se retrouve paralysée entre l’urgence de répondre rapidement à la crise et de prendre le temps de la planification pour l’avenir. La question épineuse d’un plafonnement du prix du gaz électrise les débats. Le 24 novembre dernier, les ministres de l’Énergie des pays membres ont échoué à trouver un accord. La Commission avait proposé un mécanisme qui plafonne pendant un an les prix du gaz sur le TTF (Title Transfer Facility), une bourse de référence basée aux Pays-Bas, dès que les prix dépassent 275 €/MWh pendant deux semaines consécutives. Le plafond prévu représente le double du niveau actuel (120 €/MWh). Même au cœur de la crise du mois d’août dernier, les prix n’ont jamais atteint de tels sommets. Une décision inapplicable qui a réussi l’exploit d’unir tout le monde contre elle, les pro-plafonnements et les opposants.

Face à un plafonnement, l’Allemagne avait donné ses conditions : aucune perturbation des approvisionnements ni incitation à une hausse de la consommation d’hydrocarbures. Quelques pays du Nord (Pays-Bas, Danemark, Autriche et Luxembourg) restent proches des idées prudentes de Berlin. Ils sont généralement dépendants du gaz et ils craignent que les pays producteurs ne fournissent plus l’Europe et se tournent exclusivement vers l’Asie.

Des personnes lèvent le doigt avec une énergie différente comme l'éolien ou le charbon
Les Vingt-Sept sont divisés sur l’avenir énergétique de l’Union européenne. Illustration de Sébastien Vau

Des propositions en série

De l’autre côté, les pays du Sud s’accordent pour un marché séparé de l’électricité et du gaz. « Il faut introduire une moyenne des coûts marginaux pour réduire la facture », plaide Maria-Eugenia Sanin. Une piste qui n’a pas convaincu l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER). Elle met en avant son risque pour la concurrence. Cette mesure pourrait pousser les producteurs de gaz à vendre à perte et freiner les nouveaux investissements. « Même pour le gaz, les prix sont variables, ajoute Anne Debregeas. Les turbines à combustion produisent de l’électricité plus chère que les centrales combinées. »

Une autre idée prend de plus en plus d’ampleur en Grèce ou au Royaume-Uni. L’objectif est de créer un marché avec les énergies bas carbone (éolien, solaire, nucléaire, etc.) avant d’utiliser, si besoin, le second marché avec les énergies fossiles. Pour l’eurodéputé, le programme n’est pas encore complet : « Quand on aura désindexé le prix du gaz et de l’électricité, il faudra trouver une façon de soutenir les investissements. » Toutes les sources d’énergie ne produisent pas leur électricité au même prix, ce qui engendre des superprofits pour certains d’entre eux (renouvelables essentiellement). « Les recettes supplémentaires sont captées et reversées aux États membres pour investir, clarifie Phuc Vinh Nguyen. Ces derniers ont le choix d’aider les personnes en situation de précarité énergétique ou les entreprises. »

« Le TTF ne reflète plus
vraiment la situation
actuelle du marché »

Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne

La proposition grecque ne réussit pas à faire l’unanimité, comme l’ensemble des pistes. « C’est très dur de réformer dans l’urgence et aucune solution péremptoire ne s’est imposée aux yeux des États membres et de la Commission européenne, admet le chercheur en politique de l’énergie. Il faut faire attention à ne pas avoir trop d’attentes. »

Les Vingt-Sept ont tous l’ambition de marquer de leur empreinte la réforme du marché de l’énergie prévue pour le premier trimestre 2023. La relation franco-allemande est sur un point de bascule comme tous les rapports de forces qui existaient jusqu’à aujourd’hui. L’Espagne, l’Italie ou la France réclament depuis des mois cette réforme sans avoir l’approbation des pays du Nord, qui semblent dorénavant plus compréhensifs. « L’Europe se construit sur des crises, pointe Christophe Grudler. Personne ne voulait parler de la défense en Europe, puis avec la guerre en Ukraine, tout le monde reprend les idées françaises. Elles sont prêtes depuis des années, mais les gens n’y croient pas. Soudainement, ils se rendent compte que c’est nécessaire. »

La coupure de courant pour les mesures d’urgence

Dans cette lutte politique, ce sont les mesures temporaires qui en font les frais. Malgré le consensus, ces propositions n’ont pas été adoptées en raison du désaccord autour du plafonnement des prix. Prévu pour être appliqué dès le feu vert des États, l’achat commun de gaz n’est donc pas acté. Cette mesure vise à renforcer le poids des États lors des négociations et d’assurer leur solidarité en cas de pénurie. Elle est accompagnée par la création d’un nouvel indice de référence des prix du gaz. La Commission européenne souhaite se passer du TTF qui « ne reflète plus vraiment la situation actuelle du marché », d’après Ursula Von der Leyen. Ce marché de référence est plus adapté à l’importation de gaz naturel liquéfié (GNL), qui a pris une place fondamentale en Europe. Le deuxième texte accélère les procédures pour installer des infrastructures d’énergies renouvelables comme des panneaux solaires.

Elles ne sont pas pour autant abandonnées puisqu’un nouveau Conseil des ministres de l’énergie a été planifié le 13 décembre dernier dans l’espoir d’adopter ces mesures. Chez les observateurs, la solution la plus adaptée pour répondre à court et long terme ne dépend pas totalement du marché. « La meilleure chose à faire, c’est de réduire la demande en énergie pour que les prix baissent, démontre Phuc Vinh Nguyen. Ensuite, on pourra regarder la façon dont on peut faire évoluer les autres leviers comme la sobriété énergétique et le déploiement des énergies renouvelables. » L’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) a conseillé aux États membres de réduire leur consommation en énergie fossile.

L’Union Européenne ne peut répondre à cette crise que par le prisme de la transition énergétique. Les Vingt-Sept ont tous un mix différent donc aucune mesure précise ne peut satisfaire l’ensemble des États membres. Maria-Eugenia Sanin annonce les deux principaux axes à améliorer dans le futur : « Le continent européen est dépendant des énergies fossiles, qu’ils ne possèdent pas. Cette situation met en évidence le besoin d’accélérer la transition énergétique, pour éviter les conséquences du réchauffement climatique, mais également pour sortir de cette dépendance. » L’incertitude réside aujourd’hui sur la capacité des différents gouvernements à conclure un accord pour le présent, mais également pour demain. Une situation qui n’est pas le point fort de l’Union européenne.

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