La pandémie de Covid-19 freine l’évolution des négociations entre le Royaume-Uni et l’Union Européenne. Si le Brexit est relégué au second rang des priorités européano-britanniques, un accord doit néanmoins être trouvé avant la fin de l’année et les discussions ont pour l’instant été peu fructueuses.
La crise actuelle révèle l’ampleur du fossé qui sépare le Royaume-Uni de l’Union Européenne (UE) sur leur vision respective des relations futures entre les deux parties. Elles étaient pourtant perceptibles dès le début des négociations. Le 12 décembre 2019, la victoire des conservateurs aux élections législatives marqua l’avènement proche du Brexit. Le leader des Tories, Boris Johnson, déclarait lors du référendum de 2016 vouloir sortir sans accord car le Royaume-Uni serait plus fort sans l’UE et affirmait que l’institution serait une contrainte supplémentaire. Ce n’était cependant qu’un écran de fumée lui permettant de s’ancrer en profondeur dans le paysage politique britannique, il n’a probablement jamais réellement envisagé sérieusement cette option. Cette assurance assumée lui permettait par la même occasion de faire pression sur l’UE et sur la Chambre des communes.
Son conseiller, Dominic Cummings, surnommé le « cardinal du Brexit », analysa astucieusement le terrain politique et imagina des slogans forts tels que « Take back control » ou encore « Get brexit done », qui charmèrent bientôt une partie de la population britannique, lasse d’un feuilleton politico-médiatique qui n’avait que trop durer. Néanmoins, l’homme fort de l’équipe Johnson divise au sein des rangs conservateurs. Son autoritarisme excessif, sa brutalité, son arrogance et son goût de la manipulation lui sont régulièrement reprochés. Boris Johnson est alors contraint d’ajuster sa ligne politique et de tempérer son bras droit, trop clivant. Il reste néanmoins convaincu des bienfaits du Brexit. « Du temps de Theresa May, les négociateurs britanniques menés par Olly Robins étaient en mode damage control alors que l’équipe Johnson cornaquée par David Frost est convaincue des opportunités offertes par le Brexit » soulignait le Figaro le 1er mars dernier. Le Brexit sera effectif dans les plus brefs délais, Boris Johnson s’attelle désormais à parvenir à un accord avec l’Union Européenne.
La nuit du 31 janvier 2020, le dessein de celui que l’on surnomme « BoJo » est réalisé : à minuit, le Royaume-Uni ne fera plus partie de l’UE. Il fixe au cadre des négociations un calendrier strict. Au 31 décembre, le traité sur les relations futures entre les deux parties devra être signé. Il confie le poste de négociateur en chef à David Frost, un diplomate anti-UE aguerri, convaincu des bienfaits du Brexit. Loin des grandes visions géopolitiques, ses brèves expériences dans le lobbying du whisky ou à la Chambre de commerce et d’industrie de Londres lui ont donné un sens aigu des intérêts concrets. Il allait bientôt le démontrer. Outre-Manche, le négociateur en chef de l’UE, Michel Barnier, est quant à lui qualifié dans le jargon des politologues de « gaulliste social ». Européen convaincu, son entourage apprécie sa constance, son sérieux et sa rigueur sur les sujets qu’il maîtrise. Manifestement déçu du départ des Britanniques, il confia au journal Sud-Ouest : « je ne sais pas si les Britanniques ont fait un bon calcul » tout en prenant le soin de préciser qu’il « respectait profondément » leur décision.
Jeudi 5 mars, à l’issue du premier cycle des négociations qui se tint à Bruxelles, Michel Barnier dressa un constat alarmiste, en déclarant : « Pour être tout à fait franc, il y a beaucoup de divergences et des divergences très sérieuses ». Le diplomate n’omit néanmoins pas de préciser que les deux parties s’entendaient sur quelques points, tels que le nucléaire civil ou encore la participation à certains programmes de l’UE, par exemple. Deux semaines plus tard, à l’issue du second cycle des négociations, Michel Barnier déplora la lenteur de la progression des discussions : « L’objectif que nous avions d’avancer vers des progrès tangibles n’a été que très partiellement atteint. » La pandémie de Covid-19 frappa ensuite de plein fouet le Vieux continent, forçant les deux diplomates, qui furent par ailleurs tous deux contaminés, à poursuivre leurs discussions par visio-conférence. Les négociations progressèrent peu, sinon stagnèrent, durant les mois d’avril et de mai. Néanmoins, malgré le sur-place, le 15 mai, Londres exclut la possibilité de prolonger la période de transition. Le timing est serré, les négociateurs n’ont plus qu’un mois et demi pour décider de prolonger ou non la période de transition mais l’idéologie primera certainement, la partie britannique faisant valoir qu’une extension « ne ferait que prolonger l’incertitude pour les entreprises » et imposerait « de nouveaux versements au budget de l’UE ». D’autant que Boris Johnson doit tenir sa promesse et expédier le dossier au plus vite afin d’éviter de reproduire les erreurs de Theresa May.
Un échange de lettres au vitriol
David Frost a aussitôt mis ce sur-place sur le dos des Européens et affirmé que l’UE devait « changer d’approche ». La lettre, envoyée mardi 19 mai, accompagne le projet d’accord et les annexes soumis par l’UE au Royaume-Uni, en réponse à la publication d’un projet d’accord de l’UE le 18 mars dernier. La missive illustre parfaitement les quatre principaux points de désaccords entre les deux parties : les règles de concurrence équitables ou level playing field (LPF), les rôles de Cour de justice de l’UE (CJUE) et de la Cour européenne des droits de l’Homme, les règles encadrant la pêche et, point très important, l’architecture de l’accord. Lorsque la déclaration politique fut signée à l’automne 2019, le principe de level playing field en était sa pierre angulaire. Le LPF, en français « règles du jeu équitables », prévoit de faire figurer dans l’accord des règles de concurrence équitables, lesquelles constitueraient un bouclier qui permettrait de protéger l’UE d’un éventuel dumping britannique en matière environnementale, sociale, fiscale, mais aussi du point de vue des aides d’Etat. Il n’est pourtant mentionné ni dans le corps principal du texte, ni dans ses annexes. « Il y a un réel problème d’interprétation. L’UE a axé entièrement ses propositions sur cette notion pour une coopération étroite qui impose forcément un certain alignement normatif. À l’inverse, le Royaume-Uni refuse d’employer cette expression dans le projet de traité soumis à l’UE et n’en fait donc absolument pas un élément structurant des relations futures. » explique Aurélien Antoine, Professeur à la Faculté de Droit de l’Université Jean-Monnet et fondateur de l’Observatoire du Brexit. « Visiblement, les deux parties ne partent pas des mêmes présupposés dans cette négociation. » abonde Eric Maurice, responsable du bureau de Bruxelles de la fondation Robert Schumann.
Le texte de 292 pages et les dizaines d’accords qui le composent doivent régler des problématiques spécifiques : coopération pénale et civile, retour des résidents sur le sol britannique ne disposant pas de titre de séjour, le régime des mineurs isolés de demandeurs d’asile, l’organisation du transport aérien etc. En réalité, la proposition d’accord souligne un point de divergence essentiel : l’UE veut un accord global tandis que les Britanniques sont favorables à des accords sectoriels qui renforceraient leur pouvoir de négociation, du moins leur permettraient d’éviter d’éventuels marchandages. « Contrairement à ce qui s’est déroulé lors de la première phase du Brexit, les deux parties ne travaillent pas sur un canevas commun, mais apportent leur contribution respective » explique Aurélien Antoine sur le site de l’Observatoire du Brexit. Ainsi, David Frost fait fi des propositions de Michel Barnier et propose les siennes, bien qu’elles soient parfois déconnectées de la réalité. Il prend pour exemple les accords que le diplomate européen a conclus avec la Suisse et la Norvège. « David Frost s’appuie sur de multiples exemples de relations que l’UE a nouées juridiquement avec des États tiers, mais en ne retenant que des points précis, c’est-à-dire en se gardant bien d’en rappeler l’économie générale. » résume Aurélien Antoine. David Frost omet en effet de prendre en compte la spécificité de ces accords, la Suisse appartenant à l’Espace Schengen et la Norvège étant membre de l’Espace économique européen (EEE).
La missive du négociateur britannique se conclut ainsi : « À ce stade des négociations, ce qui est offert n’est pas un accord de libre-échange juste entre deux partenaires économiques étroitement liés, mais un accord de piètre qualité doublé d’un contrôle inédit de l’UE sur nos lois et nos institutions ». Ce qui attisera aussitôt le courroux de Michel Barnier, pourtant d’ordinaire assez calme : « Nous n’acceptons plus le cherry picking qui résultait de nos précédents accords. Dans ces négociations, l’UE regarde vers le futur, non vers le passé. » Selon Leila Slimona Talani, professeure d’économie politique internationale au King’s College de Londres, « les britanniques considèrent avoir encore moins besoins d’être membres de l’Union Européenne qu’avant. » Elle estime que la crise conforte le Royaume-Uni dans ses positions et ne cédera pas sur les points jugés essentiels et ne mise pas sur un no deal, considérant que « la partie britannique trouvera forcément un accord sur les points sur lesquels ils ont besoin de trouver un terrain d’entente. » Aurélien Antoine et Eric Maurice ne sont pas aussi optimistes. « On se retrouve à la moitié de l’année avec des positions toujours aussi dogmatiques. S’il n’y a pas un assouplissement rapide des deux parties sur certaines questions, on risque d’arriver à un no deal. » prévient le fondateur de l’Observatoire du Brexit. « C’est quand même assez mauvais signe pour la conclusion d’un accord avant la fin de l’année. » estime Eric Maurice.
Des perspectives peu réjouissantes pour le Royaume-Uni
Le Royaume-Uni doit gérer ce dossier diplomatique de haute importance mais est également acculé par sa situation sanitaire. Le pays est le plus touché d’Europe avec, au 26 mai, selon l’université américaine Johns Hopkins, 262 547 cas identifiés et 36 996 décès attribués au Covid-19. « On a l’impression que les problématiques du coronavirus et du Brexit sont clairement séparées. Sans doute les britanniques ne veulent-ils pas que cette crise conduise à un prolongement des négociations. Du côté européen, le Brexit a été relégué au second rang des priorités par rapport à la crise du coronavirus. » résume Aurélien Antoine. Les enjeux politiques et économiques des deux crises sont néanmoins étroitement liés. Il s’agit pour Boris Johnson, de prouver qu’il est en mesure de respecter ses engagements malgré les contraintes sanitaires. « Objectivement, Boris Johnson a davantage intérêt à trouver un accord que l’UE. Mais il y a aussi un jeu très politique qui consiste à faire plier autant que possible dans son sens la task force européenne et de prouver à sa population qu’il tient bon et que le Royaume-Uni n’est pas sorti de l’UE pour se retrouver avec un boulet au pied dont seule l’UE disposerait des clés. » analyse Sylvie Matelly, directrice adjointe de l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS).
L’enjeu est également majeur pour l’UE. Selon Sylvie Matelly, « l’UE doit parvenir à un accord pour répondre aux critiques d’une Union stigmatisée comme étant l’Union des crises, des échecs, qui n’arrive jamais à ses fins. De plus, il ne faudrait pas que des avantages accordés trop largement au Royaume-Uni ne donnent des idées à d’autres pays désireux de quitter l’UE. » Divers scénarios sont envisageables. L’exaspération de Michel Barnier pourrait se traduire par un no deal ou par un accord minimaliste à la fin de l’année. Il ne faut pas oublier la place omnipotente que l’Allemagne a occupée depuis le début des négociations, le 19 juin 2017. L’UE avait alors, sous la pression de Berlin, cédé sur tout. Le Royaume-Uni aurait dû sortir en mars 2019, l’échéance a été repoussée une première fois au mois de juin, puis au 31 octobre et enfin au 31 janvier. Si L’Allemagne ne veut absolument pas d’une sortie sans accord, sa relance économique préoccupe certainement les dirigeants allemands davantage que le Brexit.
L’UE a de surcroît dernièrement présenté un signe tangible de renforcement des liens intra-européens en matière de relance économique et financière. Le projet de plan de relance de 500 milliards d’euros constitue un espoir de rebond économique dans la zone euro. Il devrait permettre d’atténuer les chocs, qui seront asymétriques en fonction des Etats membres. « Certes, le plan de relance ne concerne que l’épidémie, mais les sommes qui vont être engagées permettront indirectement d’amortir un accord qui ne serait pas aussi étroit que voulu avec le Royaume-Uni. » souligne Aurélien Antoine. Le Royaume-Uni va devoir faire cavalier seul. Seule la Banque d’Angleterre peut désormais subvenir aux besoins des secteurs sinistrés. L’institution britannique baissé drastiquement son taux d’intérêt directeur au mois de mars (il est actuellement fixé à 0,1%) et augmenté son programme de rachat d’actifs de 200 milliards de livres. Se basant sur une projection de l’Office for Budget Responsability, un organisme public qui avait averti d’une possible chute de 13% du PIB en 2020, la Banque d’Angleterre a revu ces estimations à la hausse en prévoyant une chute record de 14% du PIB en 2020 (soit une récession presque deux fois plus prononcée que dans la zone euro). La prévision ayant été présentée il y a trois semaines, il est possible qu’elle soit revue une nouvelle fois à la hausse.
« Si Boris Johnson s’est longtemps positionné aussi fermement, c’est qu’il était convaincu que, s’il rompait les liens avec ses partenaires européens, les Etats-Unis lui ouvriraient grand les bras. » rappelle Sylvie Matelly. Or, à cause de la pandémie, les négociations avec les Etats-Unis ou avec des pays tiers sont au point mort. Londres mise sur une relation trans-atlantique renforcée pour relancer son économie sans l’aide de l’UE. Deux scénarios sont envisageables. Donald Trump, conscient des dégâts économiques majeurs qu’ont causé l’épidémie et soucieux de conserver des résultats macroéconomiques satisfaisants afin de mettre toutes les chances de son côté pour être réélu président, peut faire le choix de se concentrer prioritairement sur son pays. Le Royaume-Uni serait ainsi condamné à patienter quelques années supplémentaires pour parvenir à la signature d’un accord commercial. Dans le cas contraire, le président américain pourrait profiter de cet effet d’aubaine pour rentrer sur le marché européen en imposant un accord commercial au Royaume-Uni très avantageux pour les Etats-Unis. Dans ces deux cas de figure, le Royaume-Uni sera perdant. « Un quelconque positionnement américain me semble peu probable avant la fin de l’année » estime Sylvie Matelly. L’ensemble de ces facteurs conditionneront l’avenir politique, diplomatique et économique du Royaume-Uni. L’évolution future des négociations dépendra intrinsèquement des relations qu’entretiennent le Royaume-Uni avec ces pays tiers. L’équipe Johnson va désormais devoir s’adapter à ce contexte diplomatique relativement inédit. « BoJo » est dans une situation très compliquée. Il ne peut pas revenir en arrière et doit parvenir à faire valoir les intérêts du Royaume-Uni, quand bien même cette stratégie de cherry picking exaspère au plus haut point la task force européenne. Le tout, en seulement sept mois.
Étudiant en troisième année, je suis particulièrement intéressé par les sujets : politique, géopolitique et économie.
